De Efectivo a Criptomoneda: Avanzando hacia un camino regulatorio unificado para pagos ilegales

Autores: Andrea Minto, Anneke Kosse, Takeshi Shirakami y Peter Wierts, BIS

Compilado por: Ma Yimeng, Instituto de Investigación en FinTech

En marzo de 2026, el Banco de Pagos Internacionales (BIS) publicó un documento de trabajo titulado "De efectivo a cripto: hacia un enfoque regulatorio coherente para pagos ilícitos." Este documento explora los desafíos que enfrenta la regulación de la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (AML/CFT) en el contexto de instrumentos de pago diversificados. El artículo propone un marco conceptual para analizar los riesgos de arbitraje regulatorio que surgen de diferentes niveles de participación de intermediarios en varias herramientas de pago, conocido como el "efecto colchón de agua."

Al analizar la evolución regulatoria en la Unión Europea, el artículo señala que lograr la efectividad regulatoria requiere un equilibrio entre el derecho general (lex generalis) y el derecho especial (lex specialis). El Instituto de Investigación en Tecnología Financiera de la Universidad Renmin de China (ID de WeChat: ruc_fintech) ha compilado este estudio.

I. Introducción

Con el rápido desarrollo de la tecnología financiera, estamos experimentando una transformación profunda en los métodos de pago. Desde el efectivo tradicional y los depósitos bancarios hasta el dinero electrónico, y luego a los criptoactivos emergentes y la muy anticipada moneda digital de banco central al por menor (CBDC), la variedad de herramientas de pago disponibles nunca ha sido tan rica.

Esta diversificación promueve la competencia y la inclusión financiera por un lado, pero también trae nuevos riesgos por el otro. Cada herramienta de pago puede ser potencialmente explotada por criminales para el blanqueo de capitales (ML) o la financiación del terrorismo (TF), socavando así la integridad y estabilidad del sistema financiero.

Durante mucho tiempo, las autoridades regulatorias en varios países han respondido a estos riesgos a través de marcos AML/CFT, exigiendo a las "entidades obligadas" como las instituciones financieras que realicen la debida diligencia del cliente (CDD), el monitoreo de transacciones y la denuncia de transacciones sospechosas.

Sin embargo, la regulación no opera en un vacío. Cuando surgen nuevas herramientas de pago, el marco regulatorio necesita ajustarse continuamente para acomodarlas. Sin embargo, las diferencias inherentes en el diseño de las diferentes herramientas de pago, especialmente en términos de dependencia de intermediarios, pueden llevar a inconsistencias en las normas regulatorias entre estas herramientas.

Tales inconsistencias pueden desencadenar un "efecto colchón": cuando los reguladores refuerzan la supervisión en un área de pago (como las transferencias bancarias) y cierran lagunas, el flujo de fondos puede desplazarse como el lado presionado de un colchón hacia otra área con una regulación relativamente laxa (como ciertas criptomonedas). Este ajuste de comportamiento, ya sea un arbitraje regulatorio malicioso o usuarios legítimos optando por razones de privacidad, socava la efectividad general de la regulación.

Por lo tanto, la pregunta central de este documento es: ¿cómo influyen los marcos de AML y CFT, o incluso los distorsionan, en las elecciones de herramientas de pago de los usuarios? Los autores pretenden explorar cómo lograr un camino regulatorio más consistente y efectivo a través de diferentes herramientas de pago construyendo un marco conceptual y utilizando las prácticas regulatorias de la UE como estudio de caso.

II. Marco Conceptual: Interacción entre las Medidas de AML/CFT y las Elecciones de Herramientas de Pago

Rol del Intermediario y Arbitraje Regulatorio

El núcleo de este documento es un marco analítico cualitativo basado en las diferencias de diseño de las herramientas de pago. La variable central de este marco es el nivel de participación de intermediarios. Los autores categorizan las herramientas de pago en dos tipos principales basados en esta variable:

• Herramientas dependientes de intermediarios: Estas incluyen depósitos bancarios, dinero electrónico, criptoactivos en billeteras custodiales y monedas digitales de bancos centrales para el comercio en línea. Las transacciones que involucran estas herramientas pasan por uno o más intermediarios regulados, que actúan como "entidades obligadas" para realizar la debida diligencia del cliente, monitorear transacciones e informar actividades sospechosas a las unidades de inteligencia financiera (UIFs). Por lo tanto, estas herramientas están diseñadas para tener una mayor probabilidad de detectar transacciones ilícitas.

• Herramientas no dependientes de intermediarios: Estas incluyen efectivo, criptoactivos en billeteras de autocustodia y monedas digitales de bancos centrales para el comercio fuera de línea. En estas transacciones, ningún intermediario está autorizado o puede actuar como "portero." La información de la transacción se limita principalmente al pagador y al beneficiario. Así, teóricamente, el diseño de estas herramientas conduce a una menor probabilidad de detección.

Basado en esto, el modelo deriva la primera hipótesis clave: los actores maliciosos elegirán herramientas de pago con la menor probabilidad de detección esperada para maximizar sus ganancias netas esperadas de actividades ilícitas. Entre las herramientas que no dependen de intermediarios, el efectivo, aunque tiene la mayor anonimidad, está limitado en su practicidad para transacciones grandes y remotas debido a su forma física.

Las billeteras de autocustodia pueden convertirse en una alternativa más atractiva porque combinan alta anonimidad con la conveniencia de la digitalización. Las monedas digitales de banco central fuera de línea, aunque pueden dejar rastros electrónicos, presentan mayores riesgos que las herramientas dependientes de intermediarios si se diseñan sin la participación de intermediarios.

El Efecto Waterbed y la Respuesta Regulatoria

La segunda parte clave del marco describe el juego dinámico entre los ajustes de comportamiento y las respuestas regulatorias. Cuando los reguladores refuerzan la supervisión de un cierto tipo de herramienta, como implementar un monitoreo estricto de los depósitos bancarios, esto aumenta su "costo de uso" (que es el riesgo de detección para los actores maliciosos).

Según el "efecto waterbed", las actividades ilícitas se desplazarán a otras herramientas de pago con regulación más débil y menores probabilidades de detección (como las billeteras de autocustodia). Este comportamiento de arbitraje debilita la efectividad general de la regulación, obligando a los reguladores a intervenir. La forma habitual de intervención es ampliar aún más el alcance regulatorio, incorporando herramientas de pago emergentes y no cubiertas en el marco, desencadenando así una nueva ronda de ajustes de comportamiento.

Este ciclo dinámico explica por qué los marcos de AML y CFT están en constante evolución y "persiguiendo" innovaciones tecnológicas. Este efecto existe no solo entre diferentes herramientas de pago, sino que también puede ocurrir entre diferentes jurisdicciones, creando arbitraje regulatorio geográfico.

Efectos Secundarios en Usuarios Legítimos: Privacidad y Libertad de Elección

La tercera parte del marco considera los efectos secundarios de la regulación en los usuarios legítimos. Si bien las medidas de AML y CFT son necesarias para combatir el crimen, inevitablemente infringen la privacidad informativa de los usuarios.

El monitoreo de transacciones y el intercambio de datos significan que cierta información personal de los usuarios es mantenida por terceros (intermediarios, autoridades regulatorias). Este compromiso entre la privacidad y la integridad financiera es una contradicción central que no se puede evitar en el diseño regulatorio. Incluso para fines completamente legítimos, algunos usuarios pueden preferir herramientas de pago con mayores protecciones de privacidad debido a preocupaciones sobre la seguridad de los datos o la orientación de valor de que "los pagos son un asunto privado."

Así, los usuarios legítimos y los actores maliciosos pueden converger en sus comportamientos: ambos prefieren herramientas que no dependan de intermediarios. Sin embargo, las razones son completamente diferentes: los actores maliciosos buscan evadir la regulación, mientras que los usuarios legítimos pretenden mantener la privacidad y la libertad personal. Esto complica la formulación de políticas, ya que endurecer la regulación únicamente para cerrar lagunas puede sacrificar en exceso las libertades de los ciudadanos comunes.

III. Análisis Legal: Un Estudio de Caso de la UE

Desde 1991, la UE ha evolucionado continuamente su marco de AML y CFT, inicialmente centrándose en instituciones financieras como bancos, expandiéndose gradualmente para incluir contadores, abogados y agentes inmobiliarios, y finalmente incorporando a los proveedores de servicios de criptoactivos (CASPs) en la regulación en las reformas de 2018 y 2024. Esta evolución demuestra claramente la adaptación continua del marco a nuevos riesgos. Sin embargo, los estudios de caso también revelan inconsistencias dentro del marco actual que pueden desencadenar el "efecto colchón de agua."

• Efectivo: La UE ha introducido un límite de transacción en efectivo de 10,000 €, dirigiendo las grandes transacciones hacia herramientas que implican intermediarios.

• Bolsas de autocustodia: Para estas herramientas que no dependen de intermediarios, la regulación se basa principalmente en sus "puntos de contacto" con intermediarios (como cuando se convierten criptoactivos a moneda fiduciaria) para el monitoreo. Sin embargo, no se han establecido límites de transacción o de tenencia similares a los del efectivo.

• Euro digital offline: En la propuesta de la Comisión Europea para el euro digital, las transacciones offline están diseñadas para realizarse sin la participación de intermediarios para proporcionar una experiencia de privacidad similar al efectivo. Para equilibrar los riesgos, la propuesta autoriza a la Comisión Europea a establecer límites para tales transacciones, pero esto aún no se ha finalizado.

IV. Construyendo un Camino Regulatorio Unificado de AML/CFT: Conclusiones y Recomendaciones

Basado en el análisis anterior, el artículo propone una recomendación política central: adoptar un modelo regulatorio que combine "derecho general" y "derecho especial" para lograr efectos regulatorios tanto consistentes como flexibles.

• Derecho General (Lex Generalis): Esto se refiere a la aplicación de principios universales y requisitos fundamentales unificados a todas las herramientas de pago con características similares. Específicamente, para todas las herramientas de pago que involucren intermediarios (depósitos bancarios, dinero electrónico, monedas digitales de bancos centrales en línea, monederos custodiales), se debería establecer una "línea base" regulatoria unificada. Esto significa que todos esos intermediarios deberían asumir las mismas obligaciones básicas: realizar la debida diligencia del cliente, monitorear transacciones, mantener registros y reportar transacciones sospechosas. Además, los estándares de privacidad y protección de datos aplicables a estos intermediarios deberían ser lo más uniformes posible para garantizar que el equilibrio entre privacidad e integridad sea consistente en toda la industria.

• Derecho Especial (Lex Specialis): Esto se refiere a la formulación de reglas suplementarias y específicas basadas en el diseño o función única de herramientas de pago específicas sobre la base del derecho general. Por ejemplo:

Para el efectivo, sus características físicas dificultan que el derecho general se aplique directamente, por lo que se requieren leyes especiales, como el límite de transacción de 10,000 €, como complemento.

Para las monedas digitales de bancos centrales fuera de línea, dado que su diseño excluye deliberadamente a los intermediarios para proporcionar una experiencia similar al efectivo, también se necesitan leyes especiales para gestionar sus riesgos, como establecer límites de transacción y de tenencia.

Para los monederos de autocustodia, también se necesitan leyes especiales para abordar los desafíos únicos que presentan. Esto puede incluir el fortalecimiento adicional del monitoreo de los "puntos de contacto" con los intermediarios o explorar el cumplimiento a través de medios técnicos (por ejemplo, estableciendo límites a nivel de protocolo) y mejorando los requisitos de responsabilidad para los proveedores de servicios de monederos (incluso si no mantienen directamente los activos).

Para las herramientas de pago que no dependen de intermediarios, los reguladores necesitan ir más allá del modelo tradicional de "responsabilidad de intermediarios" y explorar herramientas regulatorias más diversas. Esto puede incluir:

• Utilizando puntos de contacto: Fortaleciendo el monitoreo de todos los canales a través de los cuales los fondos ilícitos entran o salen de dominios no intermediarios.

• Estableciendo límites de transacción: Como se hace para el efectivo y las monedas digitales de bancos centrales fuera de línea, y utilizando esto como una herramienta general de gestión de riesgos. Para las billeteras de autocustodia, aunque hacer cumplir tales límites es técnicamente desafiante, no es imposible y es una dirección que vale la pena explorar en el futuro.

• Mejorando la responsabilidad de los emisores: Exigiendo a los emisores de herramientas de pago (como el departamento de emisión de efectivo de los bancos centrales, emisores de stablecoins) que asuman más responsabilidades en materia de AML/CFT, como tomar medidas más proactivas (por ejemplo, detener la emisión de billetes de alta denominación, congelar direcciones sospechosas) para mantener la integridad de sus herramientas emitidas.

• Aumentando las sanciones por violaciones: Estableciendo sanciones más estrictas para individuos o entidades que utilicen herramientas de pago no intermediarias en actividades profesionales.

Finalmente, el artículo enfatiza que un marco de AML/CFT verdaderamente efectivo debe ser prospectivo y adaptable. Más herramientas de pago innovadoras que no podemos prever hoy inevitablemente surgirán en el futuro. Al establecer un marco basado en los principios de "derecho general" y definiendo de manera amplia la función de "herramientas de pago", las innovaciones futuras pueden ser incluidas implícitamente en la visión regulatoria, rompiendo así el ciclo pasivo de "innovación-regulación-innovación-regulación" y guiando la innovación financiera hacia direcciones que sean más beneficiosas para el bienestar social.