从现金到加密货币：迈向打击非法支付的统一监管路径

作者：Andrea Minto、Anneke Kosse、Takeshi Shirakami 和 Peter Wierts，BIS

整理人：马一萌，金融科技研究院

2026 年三月，国际清算银行 (BIS) 发布了一份题为“从现金到加密货币：迈向对非法支付采取一致的监管方法”的工作文件。本文探讨了在多元化支付工具背景下，洗钱和反恐融资（AML/CFT）监管面临的挑战。本文提出了一种概念框架，用于分析不同程度的中介机构参与各种支付工具所带来的监管套利风险，即所谓的“水床效应”。

通过分析欧盟的监管演变，文章指出，要实现监管有效性，需要在一般法律（lex generalis）和特别法律（lex specialis）之间余额。本研究由中国人民大学金融科技研究院（微信公众号：ruc_fintech）编写。

我。介绍

随着金融科技的飞速发展，支付方式正在发生深刻的变革。从传统的现金和银行存款到电子货币，再到新兴的加密资产和备受期待的零售央行数字货币（CBDC），可用的支付工具种类从未如此丰富。

这种多元化一方面促进了竞争和普惠金融，但另一方面也带来了新的风险。每一种支付工具都有可能被犯罪分子利用进行洗钱或恐怖主义融资，从而破坏金融体系的完整性和稳定性。

多头，各国监管机构通过反洗钱/反恐融资框架来应对这些风险，要求金融机构等“义务实体”进行客户尽职调查（客户尽职调查（CDD））、交易监控和可疑交易报告。

然而，监管并非孤立运作。当新的支付工具出现时，监管框架需要不断调整以适应它们。然而，不同支付工具在设计上的固有差异，尤其是在对中介机构的依赖条款，可能会导致这些工具的监管规则出现不一致。

这种不一致可能会触发“水床效应”：当监管机构加强对某一支付领域（如银行转账）的监管并堵上漏洞时，资金流向可能会像水床被压紧的订单方向一样转移到监管相对宽松的另一领域（如某些加密货币）。这种行为调整，无论是恶意利用监管套利，还是合法用户出于隐私原因选择不采取监管措施，都会削弱监管的整体有效性。

因此，本文的核心问题是：反洗钱和反恐融资框架如何影响甚至扭曲用户对支付工具的选择？作者旨在通过构建概念框架并以欧盟的监管实践为案例研究，探索如何在不同的支付工具之间实现更加一致和有效的监管路径。

二、概念框架：反洗钱/反恐融资措施与支付工具选择之间的相互作用

中介角色与监管套利

本文的核心是基于支付工具设计差异的定性分析框架。该框架的核心变量是中介机构的参与程度。作者根据这一变量将支付工具分为两大类：

• 依赖中介的工具：其中包括银行存款、电子货币、托管钱包加密资产和在线零售央行数字货币。涉及这些工具的交易要通过一个或多个受监管的中介机构进行，这些中介机构作为“义务实体”履行客户尽职调查、监控交易以及向金融情报机构 (FIU) 报告可疑活动的义务。因此，这些工具旨在提高检测非法交易的概率。

• 不依赖中介机构的工具：其中包括现金、自托管钱包加密资产和线下零售央行数字货币。在这些交易中，没有任何中间人被授权或能够充当“把关人”。交易信息主要仅限于付款人和收款人。因此，从理论上讲，这些工具的设计会导致检测概率降低。

基于此，该模型得出第一个关键假设：恶意行为者会选择预期检测概率最低的支付工具，以最大化其从非法活动中获得的预期涨幅。在不依赖中介的工具中，现金虽然具有最高的匿名性，但由于其物理形式，在大额远程交易中的实用性受到限制。

自保钱包可能成为更具吸引力的选择，因为它们兼具高度匿名性和数字化的便利性。离线央行数字货币虽然可能会留下电子痕迹，但如果设计时没有中介机构参与，则比依赖中介机构的工具风险更高。

水床效应和监管响应

该框架的第二个关键部分描述了行为调整和调节反应之间的动态博弈。当监管机构加强对某种工具的监管，例如对银行存款实施严格监控时，这会增加其“使用成本”（即恶意行为者被发现的风险）。

根据“水床效应”，非法活动将转移到监管较弱、检测概率较低的其他支付工具（例如自保钱包）。这种套利行为削弱了监管的整体有效性，迫使监管机构进行干预。通常的干预方式是进一步扩大监管范围，将新出现的、尚未涵盖的支付工具纳入监管框架，从而引发新一轮的行为调整。

这种动态循环解释了为什么反洗钱和反恐融资框架不断发展并“追逐”技术创新。这种效应不仅存在于不同的支付工具之间，而且可能跨越不同的司法管辖区，从而造成地域监管套利。

对合法用户的方向：隐私和选择自由

该框架的第三部分考虑了监管对合法用户的订单方向。虽然反洗钱和反恐融资措施对于打击犯罪是必要的，但它们不可避免地会侵犯用户的信息隐私。

交易监控和数据共享意味着用户的某些个人信息由第三方（中介机构、监管机构）持有。隐私与金融诚信之间的这种权衡是监管设计中无法避免的核心矛盾。即使出于完全正当的目的，一些用户也可能因为担心数据安全或“支付是私事”的数值而更喜欢隐私保护更高的支付工具。

因此，合法用户和恶意行为者在行为上可能会趋于一致：两者都更喜欢不依赖中介的工具。然而，原因却截然不同：恶意行为者试图逃避监管，而合法用户则旨在维护隐私和个人自由。这使得政策制定变得复杂，因为仅仅为了堵住漏洞而收紧监管可能会过度牺牲普通公民的自由。

三、法律分析：欧盟案例研究

自 1991 年以来，欧盟不断完善其反洗钱和反恐融资框架，最初侧重于银行等金融机构，逐渐扩展到会计师、律师和房地产经纪人，最终在 2018 年和 2024 年的改革中将加密资产服务提供商 (CASP) 纳入监管。这一演变清楚地表明了该框架不断适应新风险的能力。然而，案例研究也揭示了当前框架内的不一致之处，这可能会触发“水床效应”。

• 现金：欧盟引入了 10,000 欧元的现金交易限额，引导大额交易通过中介机构进行。

• 自保钱包：对于这些非中介工具，监管主要依赖于它们与中介机构的“接触点”（例如将加密资产转换为法定货币时）进行监控。然而，目前尚未设立类似现金交易或持有限额。

• 离线数字欧元：在欧盟委员会提出的数字欧元方案中，线下交易旨在无需中介参与即可进行，从而提供类似现金的隐私体验。为了余额风险，该提案授权欧盟委员会对这类交易设定限额，但尚未最终确定。

四、构建统一的反洗钱/反恐融资监管路径：结论与建议

基于以上分析，本文提出了一项核心政策建议：采用“一般法”与“特别法”相结合的监管模式，以实现既一致又灵活的监管效果。

• 一般法（Lex Generalis）：这指的是将统一的、通用的原则和核心要求应用于所有具有类似特征的支付工具。具体而言，对于所有涉及中介机构的支付工具（银行存款、电子货币、在线央行数字货币、托管钱包），应建立统一的监管“基准”。这意味着所有此类中介机构都应承担相同的基本义务：进行客户尽职调查、监控交易、保存记录和报告可疑交易。此外，适用于这些中介机构的隐私和数据保护标准应尽可能统一，以确保整个行业在隐私和完整性之间的权衡保持一致。

• 特别法（Lex Specialis）：这指的是根据特定支付工具的独特设计或功能，在一般法律的基础上制定补充性的、有针对性的规则。例如：

对于现金而言，其物理特性使得一般法律难以直接适用，因此需要特殊的法律作为补充，例如 10,000 欧元的交易限额。

对于离线央行数字货币而言，由于其设计刻意排除了中介机构以提供类似现金的体验，因此也需要特殊的法律来管理其风险，例如设定交易和持有限额。

对于自保钱包，同样需要制定专门的法律来地址其带来的独特挑战。这可能包括进一步加强对与中介机构“接触点”的监控，或探索通过技术手段（例如，在协议层面设置限制）实现合规，以及加强对钱包服务提供商（即使他们不直接持有资产）的问责要求。

对于不依赖中介机构的支付工具，监管机构需要超越传统的“中介机构问责制”模式，探索更多样化的监管工具。这可能包括：

• 利用接触点：加强对非法资金流入或流出非中介领域的各种渠道的监控。

• 设置交易限额：就像现金和离线央行数字货币一样，并将其用作一般的风险管理工具。对于自托管钱包而言，虽然在技术上实施此类限制具有挑战性，但这并非不可能，也是未来值得探索的方向。

• 加强发行方问责制：要求支付工具发行方（如中央银行现金发行部门、稳定币发行方）承担更多反洗钱/反恐融资责任，例如采取更积极的措施（如停止发行大额钞票、冻结可疑地址）来维护其发行工具的完整性。

• 加大对违规行为的处罚力度：对在专业活动中使用非中介支付工具的个人或实体设定更严格的处罚。

最后，文章强调，一个真正有效的反洗钱/反恐融资框架必须具有前瞻性和适应性。我们今天无法预见的更多创新型支付工具，未来必将出现。通过建立基于“一般法律”原则的框架，并广泛定义“支付工具”的功能，未来的创新可以隐含地纳入监管视角，从而打破“创新-监管-创新-监管”的被动循环，引导金融创新朝着更有利于社会福利的方向发展。