Il tira e molla tra privacy e regolamentazione

L'amministrazione Trump ha ritirato due proposte sul cripto, ma i confini normativi e i conflitti di interesse rimangono irrisolti.

Autore: Andjela Radmilac

Traduzione: Saoirse, Foresight News

Il 18 dicembre 2020, a una settimana dal Natale, Donald Trump si appresta a concludere il suo mandato alla Casa Bianca. Il Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti, guidato da Steven Mnuchin, ha pubblicato una proposta che richiede agli exchange di criptovalute e ad altre istituzioni finanziarie di raccogliere più informazioni sulle transazioni degli utenti relative ai portafogli di chiavi private autogestiti.

Il pubblico ha avuto solo 15 giorni per inviare commenti, e gran parte del periodo di consultazione coincideva con le festività natalizie e di Capodanno. Il governo ha affermato che le criptovalute vengono sempre più utilizzate per crimini finanziari e che, per «motivi di sicurezza nazionale», era giustificato accorciare il processo di consultazione.

Sei anni dopo, l'amministrazione di Donald Trump ha ufficialmente ritirato questa proposta. La bozza di regolamento ha ricevuto migliaia di commenti contrari; durante il mandato del presidente Joe Biden, questa bozza era già stata contrassegnata come «proposta di ritiro» nell'agenda di regolamentazione federale più di due anni prima dell'annuncio ufficiale di ritiro.

Questo ribaltamento di politica è raro: due decisioni politiche diametralmente opposte sono state entrambe guidate dallo stesso governo degli Stati Uniti.

Ma ciò che è più degno di nota sono i cambiamenti avvenuti nel frattempo. Washington ha discusso per anni su quante informazioni personali degli utenti di criptovalute non custodite da banche o exchange dovrebbero essere raccolte dalle istituzioni finanziarie.

Questa politica inizialmente cercava solo di estendere le regole di regolamentazione bancaria al settore delle criptovalute, ma si è evoluta in un'importante discussione sulla privacy finanziaria, costringendo le autorità di regolamentazione a confrontarsi con le differenze fondamentali tra i due sistemi: le banche possono confermare l'identità reale dei titolari dei conti; le blockchain pubbliche possono registrare le transazioni, ma non possono identificare le persone fisiche dietro gli indirizzi dei portafogli.

Portafogli difficili da tracciare a Washington

Questa proposta originale è stata emessa dalla Rete di applicazione delle leggi sui crimini finanziari (FinCEN) del Dipartimento del Tesoro, mirata ai portafogli non custoditi — ovvero portafogli in cui gli utenti controllano le chiavi private e possono inviare e ricevere criptovalute senza l'autorizzazione di un'istituzione finanziaria.

Per gli utenti comuni, questi portafogli non sono una novità; la custodia autonoma delle chiavi private è una delle caratteristiche fondamentali sin dalla nascita delle criptovalute.

Ma per le autorità di regolamentazione, abituate a fare affidamento sulle banche per ottenere informazioni sull'identità dei clienti, con l'emergere delle criptovalute nel mainstream, i problemi di regolamentazione sollevati dai portafogli non custoditi sono diventati sempre più evidenti.

Le banche detengono l'identità dei clienti e conservano i registri delle transazioni, e sono legalmente tenute a inviare informazioni pertinenti alle autorità di regolamentazione. Anche gli exchange di criptovalute applicano queste regole per gli utenti sulla loro piattaforma. Tuttavia, una volta che le risorse vengono trasferite a un portafoglio controllato autonomamente dall'utente, le istituzioni finanziarie non possono più controllare il titolare delle risorse.

La blockchain può registrare se una transazione è avvenuta, quando è avvenuta, l'importo trasferito e gli indirizzi dei portafogli coinvolti, ma l'indirizzo stesso non rivela il nome del titolare e il suo indirizzo di residenza.

Il Tesoro sperava di colmare questa lacuna normativa imponendo obblighi di segnalazione e registrazione alle istituzioni finanziarie che gestiscono transazioni di questo tipo di portafogli.

Secondo la proposta del dicembre 2020, le banche e le aziende di servizi monetari (inclusi gli exchange di criptovalute conformi) devono segnalare le transazioni relative che superano i 10.000 dollari per singola operazione o per un totale accumulato di 24 ore; quando l'importo della transazione supera i 3.000 dollari, le istituzioni devono conservare registri aggiuntivi e raccogliere il nome e l'indirizzo di residenza effettivo della controparte della transazione.

Le istituzioni devono verificare l'identità dei propri clienti, ma la proposta non richiede di verificare l'identità della controparte corrispondente alle informazioni raccolte.

Questa apparente sottigliezza genera numerosi problemi pratici.

Per esempio: un utente trasferisce 5.000 dollari a un designer indipendente tramite un exchange di criptovalute, e il designer riceve il pagamento nel proprio portafoglio non custodito. Il trasferimento può essere completato semplicemente con l'indirizzo del portafoglio del designer sulla blockchain. Ma secondo i requisiti della proposta, l'exchange deve anche conservare il nome e l'indirizzo di casa di quel designer — anche se il designer non si è mai registrato presso quell'exchange.

Prelevare criptovalute nel proprio portafoglio autogestito è relativamente semplice, poiché l'identità del ricevente è nota; ma quando i fondi vengono trasferiti a una terza persona, l'istituzione deve raccogliere informazioni personali non correlate all'esecuzione della transazione, e spesso l'exchange non può ottenere tali informazioni.

La proposta non vieta agli utenti di custodire autonomamente le proprie risorse, non richiede che i portafogli non custoditi si registrino presso il governo, né vincola direttamente le transazioni peer-to-peer tra due portafogli non custoditi. Impone solo che le aziende regolamentate: ogni volta che i fondi circolano tra la propria piattaforma e un portafoglio autogestito esterno, l'istituzione deve raccogliere informazioni aggiuntive sugli utenti.

Questo è esattamente il punto centrale della controversia per i gruppi di protezione della privacy: il governo non ha bisogno di controllare direttamente i portafogli, ma può costringere le istituzioni finanziarie, che fungono da intermediari nelle transazioni, a raccogliere l'identità degli utenti, ottenendo così indirettamente i dati personali.

Mnuchin ha dichiarato nell'annuncio del 18 dicembre che la proposta potrebbe chiudere le scappatoie che consentono ai criminali di eludere gli obblighi di segnalazione finanziaria, e potrebbe essere utilizzata per combattere il riciclaggio di denaro, il finanziamento del terrorismo, l'elusione delle sanzioni e altre minacce alla sicurezza nazionale. Il testo della regola cita specificamente casi di transazioni con portafogli associati al gruppo Lazarus della Corea del Nord, registrando che tra il 2017 e il 2018, ci sono stati almeno 17 trasferimenti superiori a 10.000 dollari tra istituzioni finanziarie statunitensi e portafogli associati a quell'organizzazione.

Le autorità di regolamentazione ritengono che il flusso di fondi al di fuori del sistema di regolamentazione delle istituzioni finanziarie aumenti la difficoltà di indagine dei casi; questa tecnologia può essere utilizzata sia per pagamenti ordinari che per trasferire fondi illeciti o pagare riscatti per software di estorsione.

Ma i sostenitori della privacy non sono d'accordo: anche se esistono rischi, non sono sufficienti a giustificare l'obbligo per le istituzioni di raccogliere informazioni personali di tutti i partecipanti a transazioni di grande valore. La questione centrale è: quando una parte della transazione sceglie di non utilizzare alcun intermediario finanziario, dove dovrebbe essere tracciato il confine dell'obbligo normativo originariamente stabilito per gli intermediari.

Solo 15 giorni per la consultazione, la bozza rimane in sospeso per anni

Non appena la proposta del Tesoro è stata pubblicata, il breve periodo di consultazione ha immediatamente suscitato dubbi nell'opinione pubblica.

Il 23 dicembre 2020, FinCEN ha pubblicato questa bozza di regolamento nel Federal Register, fissando la scadenza per la presentazione dei commenti pubblici al 4 gennaio 2021. Ciò significa che il settore doveva studiare un insieme di complessi obblighi di conformità aggiuntivi durante le festività, quando le aziende riducono il personale.

Le autorità di regolamentazione si sono difese affermando che l'accorciamento del periodo di consultazione era dovuto a rischi urgenti per la sicurezza nazionale — se le regole non fossero state emesse rapidamente, i criminali avrebbero avuto più tempo per trasferire i fondi al di fuori della portata della regolamentazione.

L'agenzia di politica sulle criptovalute Coin Center ha contestato questa tempistica, sottolineando anche le divergenze fondamentali che sono state oscurate da ampie discussioni.

Nella prima risposta, l'agenzia ha riconosciuto che paragonare la logica della segnalazione di grandi somme di denaro al settore delle criptovalute ha una certa ragionevolezza, poiché prelevare 10.000 dollari in criptovalute da un exchange è paragonabile a prelevare la stessa somma in contante da una banca. Ma la loro principale obiezione era l'obbligo di raccogliere informazioni sulla controparte della transazione e il tempo troppo breve concesso all'industria per valutare la fattibilità delle regole; soprattutto quando il ricevente non è un conto bancario convenzionale, ma un programma o una struttura di transazione senza nome o indirizzo, queste regole sono praticamente impossibili da attuare.

Aggiungere semplicemente una nuova sezione nel modulo di prelievo non risolve i problemi pratici, poiché gli exchange spesso non possono ottenere le informazioni di terze parti richieste dalla proposta.

Fino al 14 gennaio 2021, FinCEN ha dichiarato di aver esaminato oltre 7.500 commenti pubblici, quindi ha riaperto la raccolta di commenti: ha aggiunto 15 giorni di feedback per le disposizioni pertinenti e ha esteso il termine per le altre disposizioni a 45 giorni.

Meno di due settimane dopo, Biden è diventato presidente, e l'agenzia ha nuovamente esteso il periodo di consultazione, fissando un'unica scadenza di 60 giorni per i commenti.

Il governo che ha avviato la proposta è cambiato, e questa bozza, che inizialmente richiedeva un'accelerazione, è finita in un lungo processo di regolamentazione, senza mai entrare in vigore ufficialmente.

Durante l'amministrazione Biden, questa proposta è rimasta solo un documento storico di regolamentazione archiviato, e il sistema di segnalazione concepito durante il mandato di Mnuchin non è mai stato attuato. Fino alla primavera del 2024, lo stato di questa proposta nell'agenda di regolamentazione è cambiato.

Già il 12 aprile 2024, l'Unified Regulatory Agenda degli Stati Uniti aveva contrassegnato questa proposta sui portafogli come «completata, proposta di ritiro», con oltre due anni di anticipo rispetto all'annuncio ufficiale di ritiro da parte di FinCEN nel 2026.

Questo ha cambiato la nostra comprensione della decisione finale. L'annuncio del Federal Register di ottobre 2026 è un'azione amministrativa formale indipendente, che abroga esplicitamente la proposta originale, e FinCEN non continuerà a promuovere quella bozza.

I documenti pubblici registrano questi due punti amministrativi, ma non spiegano perché la pubblicazione dell'annuncio ufficiale sia avvenuta più di due anni dopo il contrassegno di ritiro nell'agenda.

Il risultato finale è che i nuovi requisiti di conformità nella proposta del 2020 non sono mai entrati in vigore, ma il gioco politico attorno a questa proposta non si è mai fermato a Washington.

Un'altra proposta riporta la questione della privacy alla ribalta

Nel mese di ottobre 2023, proprio mentre questa proposta sui portafogli stava per essere rimossa dall'agenda di regolamentazione, FinCEN ha avviato un nuovo processo di regolamentazione, riaccendendo le stesse controversie sulla privacy.

L'obiettivo di questa regolamentazione è la tecnologia di miscelazione delle criptovalute: una serie di strumenti tecnologici in grado di interrompere le associazioni delle transazioni e ostacolare la tracciabilità dei fondi sulla blockchain.

Gli strumenti di miscelazione possono effettivamente nascondere il flusso di fondi illeciti e sono stati a lungo sotto l'attenzione delle forze dell'ordine; ma su una blockchain pubblica dove tutte le transazioni sono visibili, questa tecnologia può anche soddisfare le legittime esigenze di privacy degli utenti comuni.

Per esempio: un ricevente di Bitcoin non desidera che il pagatore possa seguire l'indirizzo del portafoglio per vedere altre registrazioni di transazione, stimare il patrimonio totale o spiare attività finanziarie non correlate; le aziende non vogliono che i concorrenti vedano i propri trasferimenti a fornitori o dipendenti.

Le autorità di regolamentazione hanno difficoltà a distinguere quali usi siano legittimi per la privacy e quali siano usi malevoli per nascondere fondi illeciti o eludere sanzioni.

FinCEN prevede di invocare i poteri conferiti dalla Sezione 311 del USA PATRIOT Act, richiedendo alle istituzioni finanziarie che gestiscono transazioni di miscelazione transfrontaliere di adempiere a obblighi aggiuntivi di segnalazione e registrazione.

Questa proposta differisce per base giuridica e copertura delle transazioni rispetto alla proposta sui portafogli del 2020, ma la definizione di «miscelazione» è troppo ampia, sollevando nuove domande: quante attività normali rientreranno sotto il monitoraggio finanziario?

Questa definizione non include solo i servizi di miscelazione specializzati; qualsiasi comportamento volto a offuscare la tracciabilità delle transazioni, come frazionare i trasferimenti, utilizzare più indirizzi o scambiare tra diverse criptovalute, è considerato un comportamento di miscelazione.

I critici avvertono che una definizione così ampia costringerà gli exchange a classificare transazioni normali difficili da interpretare come transazioni sospette; se un'istituzione commette un errore di valutazione, potrebbe affrontare sanzioni per non conformità.

Le due bozze appartengono a documenti normativi diversi, ma rivelano la stessa contraddizione di fondo. La proposta sui portafogli del 2020: quando i fondi escono da una piattaforma regolamentata, richiede di raccogliere più informazioni sull'identità; la proposta di miscelazione del 2023: quando le transazioni utilizzano tecnologie per offuscare la tracciabilità dei fondi, richiedono di aumentare gli obblighi di segnalazione.

Entrambe le proposte sperano di fare affidamento sulle istituzioni già soggette a obblighi di segnalazione per affrontare i rischi reali di crimine finanziario; i detrattori sostengono che la raccolta eccessiva di informazioni danneggerà la legittima privacy finanziaria.

Cambiamento di direzione della politica a Washington

Nel gennaio 2025, Trump torna alla Casa Bianca. L'atteggiamento di questo governo nei confronti delle criptovalute è in netto contrasto con quello della fine del suo primo mandato.

Il settore delle criptovalute è già cresciuto fino a diventare una potente forza politica ed economica. Il nuovo governo ha inserito gli asset digitali tra le priorità economiche, con l'obiettivo di mantenere le aziende e gli sviluppatori locali e ridurre l'incertezza normativa.

Nel gennaio 2025, Trump firma un ordine esecutivo per istituire un gruppo di lavoro presidenziale sul mercato degli asset digitali, richiedendo al gruppo di riesaminare le politiche federali pertinenti e di presentare proposte di riforma.

Il gruppo di lavoro pubblica un rapporto nel luglio 2025, che copre vari temi come la regolamentazione del mercato, le stablecoin, la custodia degli asset, la tassazione e la privacy finanziaria. La posizione del rapporto sulla custodia autonoma e sulla protezione della privacy segna un cambiamento significativo rispetto alle dichiarazioni fatte durante il mandato di Mnuchin nel dicembre 2020.

Il rapporto sostiene che gli utenti legittimi possano effettuare transazioni di privacy su blockchain pubbliche, riconoscendo al contempo che il governo ha ancora il dovere di indagare su reati come il riciclaggio di denaro. Il rapporto riconosce che gli strumenti di miscelazione hanno un valore di privacy legittimo, anche se i criminali possono utilizzare strumenti simili per riciclare denaro e nascondere fondi.

Questo offre un nuovo modo di bilanciare la "trasparenza finanziaria" con la "protezione della privacy delle transazioni per le persone comuni".

Nel marzo 2026, il Dipartimento del Tesoro ha presentato un rapporto al Congresso, chiarendo ulteriormente che gli utenti crittografici legittimi possono utilizzare la tecnologia di miscelazione per proteggere informazioni su ricchezze personali, pagamenti commerciali, donazioni caritatevoli e spese di consumo.

Il Dipartimento del Tesoro ha iniziato a distinguere consapevolmente tra: gli strumenti di privacy stessi e le attività illegali che possono essere attuate utilizzando tali strumenti. Il governo continua a considerare il riciclaggio di denaro come un rischio significativo, ma riconosce che gli individui hanno motivi legittimi per effettuare transazioni di privacy, soprattutto considerando che i registri delle transazioni sulla blockchain pubblica rimarranno permanenti.

Questa politica costituisce il contesto per la decisione presa da FinCEN il 5 ottobre.

Il giorno successivo, il "Federal Register" ha pubblicato un annuncio in cui FinCEN ha ufficialmente ritirato la proposta sui portafogli non custoditi del 2020 e la proposta di miscelazione crittografica del 2023.

L'annuncio riguardante la proposta sui portafogli collega la decisione di ritiro alla politica sugli asset digitali dell'amministrazione Trump, confermando che non si procederà con questo progetto di legge introdotto durante il primo mandato. L'annuncio riguardante la proposta di miscelazione risponde ulteriormente alle critiche esterne: riconosce che la definizione proposta potrebbe ostacolare le attività legittime e imporre un pesante onere di segnalazione alle istituzioni finanziarie.

FinCEN ha anche chiarito che l'agenzia di regolamentazione continuerà a monitorare l'uso illegale degli strumenti di miscelazione, mantenendo la vigilanza sui rischi di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo, e potrebbe introdurre nuove regole in futuro.

Coin Center, che ha sempre opposto le due proposte, considera questo ritiro una vittoria significativa nel campo della protezione della privacy. Il governo ha abbandonato l'obbligo di conformità per l'espansione della raccolta di informazioni finanziarie sensibili, inclusa la raccolta di informazioni personali sui clienti non di piattaforma.

Questo risultato rappresenta la manifestazione più formale del cambiamento di posizione di questo governo; tuttavia, dal punto di vista dell'evoluzione della politica, la posizione è cambiata gradualmente nel corso di anni, piuttosto che con una decisione improvvisa.

La privacy vince una battaglia, ma la regolamentazione non è uscita di scena

Il ritiro delle due proposte non significa che gli scambi possano smettere di raccogliere dati sui clienti, e le transazioni crittografiche non possono essere esenti dalle attuali leggi contro i crimini finanziari.

Banche e aziende crittografiche conformi devono ancora rispettare il "Bank Secrecy Act": attuare meccanismi di prevenzione del riciclaggio di denaro, verificare l'identità dei clienti, conservare le transazioni e segnalare transazioni sospette, tutte responsabilità legali.

Questa decisione amministrativa di ottobre non cambierà nemmeno l'orientamento dei procedimenti penali relativi agli strumenti di privacy crittografici. Le disposizioni penali relative al trasferimento di fondi, alle sanzioni e al riciclaggio di denaro sono indipendenti da queste due proposte ritirate.

Un esempio tipico è il caso dello sviluppatore di Tornado Cash, Roman Storm: anche se il Dipartimento del Tesoro ha abbandonato la proposta di segnalazione della miscelazione, i procuratori federali continuano a perseguire la sua accusa.

Il governo riconosce che la tecnologia della privacy ha usi legittimi, ma ciò non significa che tutti i servizi di privacy siano legittimi, né che gli operatori possano essere esenti da responsabilità penale.

Per gli utenti comuni dei portafogli, l'impatto reale del ritiro delle proposte è molto inferiore al loro significato simbolico politico. Le due proposte non sono mai state attuate e nel ottobre 2026 non ci sono regole esecutive attuali da abrogare.

Ciò che è realmente cambiato è l'atteggiamento ufficiale degli Stati Uniti: non si procederà più con due proposte che cercavano di estendere gli obblighi di segnalazione normativa a scenari crittografici difficili da monitorare per le istituzioni.

Questo è cruciale: la privacy finanziaria non è determinata da una singola proposta; anche senza nuovi obblighi di segnalazione, gli scambi possono comunque raccogliere informazioni, monitorare transazioni sospette e collaborare con le forze dell'ordine per ottenere dati in conformità con la legge.

Ripensando all'intero percorso delle due proposte, si può vedere la difficoltà che Washington sta affrontando: dove dovrebbero essere tracciati i confini degli obblighi di regolamentazione.

Negli ultimi decenni, il sistema di segnalazione finanziaria degli Stati Uniti ha fatto grande affidamento su istituzioni finanziarie che custodiscono fondi dei clienti e conservano registri delle transazioni. La tecnologia crittografica ha generato un nuovo modello: gli utenti possono detenere e trasferire direttamente valore; i registri delle transazioni sono permanentemente conservati sulla blockchain, ma non rivelano l'identità reale dietro di essi.

Il primo mandato di Trump sperava di costringere le agenzie di regolamentazione a ottenere informazioni sull'identità degli utenti e dei portafogli dall'altra parte della transazione, includendo più transazioni on-chain nel tradizionale quadro di segnalazione. L'amministrazione Biden ha cercato di aumentare la trasparenza normativa per le "transazioni di miscelazione di fondi"; tuttavia, prima che Biden lasciasse l'incarico, la proposta sui portafogli era già contrassegnata per il ritiro.

Il secondo mandato di Trump ha ufficialmente terminato le due proposte di regolamentazione. L'orientamento politico è cambiato per dare maggiore importanza alle giustificazioni legittime della privacy finanziaria, ma senza abbandonare la lotta contro le attività finanziarie illegali.

Il ritiro delle proposte è una vittoria per l'industria crittografica, ma è ironico che questo governo, che difende la privacy crittografica, sia profondamente coinvolto nel business crittografico e ne tragga enormi profitti.

Tra la fine del 2024 e l'aprile 2026, la famiglia Trump ha guadagnato circa 2,3 miliardi di dollari di profitti prima delle tasse attraverso progetti crittografici come World Liberty Financial e TRUMP Meme Coin; oltre un milione di investitori esterni hanno subito perdite complessive di circa 2,3 miliardi di dollari, sia in termini di valore contabile che reale.

Questa famiglia ha praticamente evitato di investire fondi propri per assumere rischi, traendo profitto dalla vendita di token e dalle collaborazioni commerciali, mentre tutti i rischi di ribasso sono stati assunti dagli acquirenti dei token. Le attività crittografiche hanno portato enormi profitti alla famiglia Trump, mentre gli investitori comuni che hanno acquistato i suoi token hanno subito enormi perdite.

Le prove attuali non dimostrano che il ritiro delle proposte da parte di FinCEN sia stato finalizzato a generare profitti per la famiglia Trump; il valore intrinseco della privacy finanziaria non sarà sminuito dall'identità dei sostenitori delle politiche. Ma quando una famiglia che accumula enormi ricchezze nel mercato crittografico controlla anche il governo che stabilisce le regole di regolamentazione per l'industria crittografica, il problema del conflitto di interessi diventa ineludibile.

È piuttosto ironico che Washington abbia speso sei anni a discutere su quante informazioni personali degli utenti di portafogli crittografici dovrebbero essere raccolte; e ora la questione più rilevante è quanto denaro la famiglia della Casa Bianca abbia guadagnato dal mercato crittografico.

Questo rovesciamento di politica, che ha impiegato quasi sei anni per stabilirsi, ci dice che il conflitto centrale non scomparirà semplicemente con il ritiro delle proposte.

Le registrazioni delle transazioni sulla blockchain pubblica sono accessibili e le istituzioni finanziarie conoscono l'identità reale dei clienti. Quando gli utenti scelgono di gestire autonomamente i propri beni, il livello di regolamentazione non è ancora stato definito, e quanto delle informazioni degli utenti dovrebbe essere condiviso tra i due sistemi è ancora oggetto di dibattito.

Questa discussione era già iniziata prima dell'uscita della proposta di Mnuchin la vigilia di Natale; il ritiro della proposta non significa che Washington abbia messo un punto finale a questa questione.